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我国户籍制度改革的必要性分析
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作者:邓颖  发布时间:2014-12-12 10:44:20 打印 字号: | |
  摘 要: 我国现行的城乡分割的二元户籍制度形成于建国初期。当时国民经济处于起步阶段,国家财政力量薄弱,因此国家选择了一种适应计划经济体制的户籍制度,以行政的手段限制人口自由迁徙,以缓解城市资源短缺的危机。在当时特定的历史条件下,限制性的户籍政策起到了一定的积极作用。改革开放以后,我国实行了市场经济体制,要求生产要素和资源的合理有效的配置,而限制性的户籍制度直接或间接造成了我国城市化进程的滞后和农村经济发展的缓慢,同时极大地阻碍了劳动力和人力资本的流动和合理配置,因此,改革现有的户籍制度已成为当务之急。

  关键词: 户籍制度问题;城乡二元化;迁徙自由;附加福利;平等权

  在沿海城市工作的非本地户籍人员,要是丢了身份证,那就麻烦大了,必须亲自去户口所在地补办;办理准生证的夫妇,如果户口不在同一处,必须去各自户口所在地盖许许多多的章;“农民工”明明是货真价实的产业工人,但因为是农业户口,身份还是农民;“高考移民”,不是外国人来中国移民,而是中国人换个户口想套取高考招录特权……为什么会出现上述现象,这不得不说说我国的户籍制度。

  户籍制度是我国一项基本的行政制度。户籍制度是为计划经济量身定做的社会管理制度,是与土地直接联系、以家庭为本位的人口管理方式。以1958年《户口登记条例》为标志,农业和非农业户口之分就固化了。我国的户籍制度在历史上、在一定时期、一定领域,也发挥了一定的历史作用。邓小平开启了伟大的改革开放,但限制人口自由流动的户籍制度与市场经济资源自由配置的要求背道而驰,不但造成了我国特有的城乡二元结构,也造成了像候鸟一样迁徙的几亿“农民工”,更造成了附加在户籍上的福利差异的不平等。而今户籍制度已经成为经济社会发展的桎梏,迫切需要进行改革,以便加快形我国成城乡经济社会发展一体化新格局。

  一、我国现行户籍制度的历史沿革

  新中国成立初期(1949-1957年),工业化、城市化进程较快,城乡关系是开放的,城乡之间的迁移比较自由,呈现出城乡对流的状态,但由于生产力的发展水平以及社会、政治管理的需要,我国仍实行有户籍制度。起初,户籍制度的功能较简单,对户口迁移的限制并不多,不是户口迁移决定人口流动,而是人口流动决定户口迁移。因此,在1954年我国《宪法》中曾明文规定:“中华人民共和国公民有居住迁徙的自由”,即居住迁徙是每一个公民的基本权利。之后,我国的政治经济情况发生改变,为了尽快建立我国的工业体系和国民经济体系,历史选择了计划经济制度,选择了优先发展重工业的道路。从1957-1977 年间,我国非农资本生成的技术选择趋向资本密集型(即重工业为“重”),这种技术选择降低了劳动力转移的资本弹性,加上发展早期农业劳动力剩余的因素,使愿意向非农业转入的人数大大超过非农业领域所能吸收的人数。在这种情况下,维持系统均衡的办法是构筑择业壁垒。于是,1958年第一届全国人大常务委员会通过并颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,在此基础上,我国建立了与计划经济体制相适应的公民不可自由迁徙的现行户籍制度。

  二、我国现行户籍制度存在的问题

  至今,我国现行户籍制度已实施50多年,它对于国家的建立和巩固,对于我国社会主义建设,对于人民的安居乐业,发挥了重要作用。但是,随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善,现行户籍制度已经暴露出其严重的不适应性,主要表现在:

  (一)剥夺了“公民有居住迁移的自由”这一公民基本权利

  圣诞节之于美国,犹如春节之于中国一样地位崇高。但不同的是,一年一度的圣诞节,对于美国人来说,鲜有舟车劳顿之苦,以及圣诞节客运高峰。而一年一度的春节对于中国人来说,却意味着一次候鸟般的集体大迁徙,不得不为买往返车票苦恼。何故美国没有圣诞节客运高峰呢?事实上,美国人口的流动性要比中国大得多。据统计,美国人一生中平均要搬14次家,全国每年有20%的人口流动和搬迁。为什么美国人口流动如此频繁,却没有造成严重的交通压力?也没有在圣诞节前后形成客运高峰?其实原因很简单,由于美国不存在户籍制度,人口流动到哪儿,哪儿就是家。而在我国,即使在户籍地之外工作的人们不在春节期间大规模地集体返乡,也总会在另一个时间集体返乡。具有中国特色的“春运高峰”,折射出当前人口流动的“不自由”,仅仅依赖于大型节假日。迁移自由、居住自由及择业自由,是当今绝大多数国家公民具有的几项互相联系的基本权利,许多国家将其明文规定在国家的根本法中。即使在我国1954年的《宪法》中也提出了“中华人民共和国公民有居住迁移的自由”这一公民的基本权利。

  (二)制约了我国城市化的发展和消费水平提高

  由于现行户籍制度严格限制非农业户口的增长,使得在工业化迅速发展的同时,劳动力配置结构不合理,人口城市化进展缓慢,著名发展经济学家钱纳里曾对1950-1970年101 个国家的有关数据进行回归分析,证明在一定的人均国民生产总值(GNP)发展水平上,要有一定的生产结构、劳动力结构和城市化水平相适应。我国在这些方面均有较大的偏差,如城市化水平这一项,虽然中国社会科学院社会学研究所、社会科学文献出版社发布的《2012年社会蓝皮书》指出,2011年中国城镇人口占总人口的比重,数千年来首次超过农业人口,达到50%以上,但这只是一种表象,原因在于官方城镇人口统计中的农民工群体,其目前的生存状态无法与作为城市化主体的市民相称。农民工市民权的缺失表现为非正规工作、社会保障的有限性与不平等性、政治参与和利益代表不足、家庭分离的居住形式、平等教育权的缺失。还有现在大城市普遍的“城中村现象”。可见,受城乡分割以及户口制度的约束,我国城市化尚是一种“伪城市化”,真实城市化水平偏低。

  由于农村人口的收入水平和生活方式不同于城市人口,导致工业和农业之间,无论是在生产水平还是在生产方式上都有较大不同,两者较难形成良性循环。于是,农村劳动力过剩和城市工业品过剩,从整体上束缚了我国消费水平的提高和消费结构的升级,从而制约了经济的发展。

  再者市场经济促使人口的流动,人口的流动和户籍制度对人口流动的限制这一矛盾催生了农民工这一群体。农民工生存在城市边缘。我国约2亿农民工,他们已经成为城市产业工人的主体。遗憾的是,时至今日绝大多数农民工仍处于城市边缘,无法真正融入城市社会。他们只能以劳动力的资格存在,不能以居民的身份存在,被执法者另眼看待?被看成“二等公民”。他们不过是廉价劳动力,为城市的繁荣昌盛做嫁衣、但却不能享受经济的成果。

  (三)导致了各种权利的不平等现象体现

据国务院发展研究中心课题组调查,目前与户籍挂钩的个人权利有20 多项,涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面,其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。

  一是受教育的权利,地域差距或者地域保护政策造成的受教育权利不平等,如北京籍考生比全国各省要低将近100分的地方保护主义,部分地区的城市籍考生的加分政策;对民工子女入学的限制,虽然近几年政府对农民工子弟入学问题越来越重视,但不能改变户籍制度给曾给农民工子弟就学带来的限制甚至歧视的事实。如高考户籍制度,就是中国国情的产物,制度的初衷是:尽可能公平地让人们享受平等的教育权利。长久以来,高考户籍制度是中国能使高考公平度最高的一种制度。但是,随着社会发展,离开户籍所在地工作和生活的人越来越多,导致这类人群子女的生活和学习成为一个巨大的社会问题。2012年11月下旬,15岁的非沪籍女生占海特和她的家庭站在了舆论的风口浪尖。占海特,1997年出生于珠海,户籍地江西九江。2002年2月随父母移居上海。还有个8岁的弟弟和5岁的妹妹。在上海完成9年义务教育后,因无上海户籍且不符合上海10类参加高考人员条件,可在上海考中专和职业技术学校或者返回原籍考高中,主动辍学在家。六月开始在微博上高调争取异地高考权利,与沪籍人士就异地高考“约辩”。在微博上自我介绍“少年公民、自由战士,因非沪籍失学、推动教育公平”。 热闹的交锋背后,是这个未成年的“非沪籍”生面临的不确定未来。

  二是就业的权利,翻开报纸,里面刊登的招聘广告中常常有一条是要求"有XX市城镇正式户口",许多城市户籍准入制里也有“有正式工作”这一条例。

  三是享受社会保障的权利。和享受医保的公务员和部分企业职工相比,外来人员是不敢生病的,因为那医药费只有享受医保的人才能接受,而大多数外来人员都没有医保。

四是选举权和被选举权,宪法规定在法律面前人人平等,但是在原《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》中却规定了城乡居民完全不同的选举名额比率,1982年修正过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十四条规定:“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”1995年修正过的《选举法》第十六条规定:“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。” 在很长一段时间里,城乡居民所享有的选举权与被选举权是不平等的。2009年,全国人大常委会对选举法修正案草案已经进行了两次审议。修正案草案最大的亮点之一是实行城乡按相同人口比例选举人大代表,删除了农民在选举权上的“四分之一”条款,一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表。贯彻了人人平等的原则:实行城乡按相同人口比例选举代表,实现城乡“同票同权”,2010年3月14日,十一届全国人大三次会议经表决,通过了全国人民代表大会关于修改中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法的决定。至此才实现城乡居民同等的选举与被选举权。

  (四)强化了二元社会结构并造成明显的不公正性

现行的户籍制度硬性地把城市和农村严格地分裂开来,,城市几乎集中和垄断了全部工商业,而占人口多数的农民却被限制在有限的耕地上;城市聚集了几乎所有的先进技术,而农村却基本保持着以手工为主的落后劳动方式;城市以外延扩大再生产的方式粗放发展,而农村却长期处于停滞状况。因此,城市居民在经济上具有明显的优越性。不仅如此,户籍制度本是一种按住户登记的人口管理制度,但我国的户籍制度被附加了过多的权利,演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。而这些制度带有明显的不公正性,即它们所赋予的权利和福利待遇只有城市人口才能享受,而与广大农村人口基本无缘。于是,户籍制度在这些分支制度的支持下把社会分成完全不同的两个社会群体,形成了所谓的“城里人”和“乡下人”的身份区别。这种二元社会结构对农民的利益构成了极大的伤害,城市人口在物质和精神上都明显优越于农村人口。

  三、户籍制度改革的法理依据

  (一)从平等权的角度分析

一个是人权不平等,尤其是居住权,一个就是财产权不平等,就是,就是农民的土地不是他真正的财产,一个就是公共服务不平等,城乡居民享有不同的福利。我国现行宪法第三十三条规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等?任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”这表明公民在同等条件下具有获得同等权利的资格,在社会上处于同等的地位,在政治、经济、文化等各方面享有同等待遇机会均等。这是宪法赋予公民的一项基本权利。而现行户籍制度在利益分配上向城市倾斜,特别是向大城市倾斜,形成了事实上的户口等级。户籍划分变相转化为一种进行利益分配的方式,使公民不能享有同样的社会福利,在就业和子女入学方面矛盾尤为突出。这显然是不公平的,与宪法所规定的平等权相抵触的。

  (二)从公平理论分析

户籍制度实施以来,取得了极大的社会成效。然而,这些成效是以农村人口的权利缺失为代价,是对社会公平的破坏和公民自由迁移的限制。这与当代公平正义、自由平等的政治价值相违背。罗尔斯在《正义论》中提到:“所有社会价值—自由和机会、收入和财富、自尊的基础,都要平等地分配,除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益”。 这也符合分配正义(Distributive justice)学说,分配正义着重在人群间适当分配好的东西 ,如财富、权力、报酬、尊敬。户籍制度附加的福利的分配就是一种严重的不公平。

  (三)从法的价值位阶分析

户籍制度从根本上是一种行政管理制度,设立的初衷也是为了便于人口的管理,维护社会秩序。政治价值支配了社会生活的基本框架,户籍制度及其管理手段正是与其一定的价值观密切联系的。新中国成立以来,我国户籍制度的设立典型地反映了政府在社会发展中的工具理性。这种工具理性实现了我国经济的快速、健康发展,保证了城市居民的充分就业,维护了国家政治、经济、社会的长期稳定。罗尔斯说过,对平等自由制度的违反不可能因较大的社会经济利益而得到辩护或补偿,财富和收入的分配及权力的等级制,必须同时符合平等公民的自由和机会的自由”。

  结 语

  我国现行户籍制度与平等权、公平正义存在着形式和实质上的冲突,户籍改革的呼声出现这么多年,改革也有了一些成效,如各地的异地户籍高考政策在公众的呼声中陆续出台、选举法进行了修改使农村代表与城市代表同票同权、2013年1月7日召开的全国政法工作电视电话会议上户籍制度改革被列为2013年四项重点工作之一等等,但户籍改革的现状与遇到的制约瓶颈,使我们不得不继续深入对户籍改革的研究。所喜的是,决策者们正在日益重视深化户籍改革这一强烈呼声。

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来源:中国法院网华容频道
责任编辑:李艳

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